【智库研报】高质量发展需要顶层设计

问题：高质量发展有共识无方案

　　党的十九大首次提出高质量发展的新论述，中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这是目标导向、发展规律、发展阶段、现实状况等多因素叠加，给进入社会主义现代化建设百年征程下半程的中国提出的新时代重大发展命题。

　　关于高质量发展，国务院副总理、中央财经领导小组办公室主任刘鹤此前在达沃斯论坛上有过这样的阐述：中国未来几年经济政策的顶层设计就是要实施好一个总的要求、围绕一条主线、打好三大攻坚战。一个总的要求就是中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，今后几年中国的宏观经济政策、结构政策、改革政策、社会政策都将围绕这个总的要求来制定、来展开。高质量发展的主要内涵，其实就是从总量扩张向结构优化转变，就是从“有没有”向“好不好”转变。

　　在高质量发展新理念、新导向的指引下，在可预见的未来相当长一个时期内，中国经济社会将迎来持续渐进的变革，包括传统的思维方式、行为模式、格局与结构都将在日新嬗变中最终斗转星移。其中，石油和化工等产业经济也将迎来改弦更张的重大变革，一些领域甚至不排除发生颠覆性、重构性的深刻变化。

　　古今中外历史上，每逢重大的经济社会变革，“约法三章”“立木建信”式的革故鼎新之举都必不可少。新时代下的高质量发展，呼唤新风尚、新价值体系和新的思维模式、行为准则，而引领这一切的，是需要我们尽快出台一整套的顶层设计方案。

　　目前全国上下关于高质量发展的口口相传甚为热烈，从石油和化工行业来看同样如此，高质量发展已经成为政治正确与意识形态正确。但具体到什么是高质量发展、高质量发展包括哪些要素和参照指标、高质量发展前景如何、新旧发展阶段要如何衔接和跨越……对这些关键问题业界还莫衷一是。建立全国、全行业及相关管理部门、地方政府高质量发展的标准规范、考评考核体系和产业政策框架等，意义重大、时间紧迫。

形势：高质量发展已形成全球共振

　　当前世界正在发生深刻变革，反映到产业经济方面，美国等发达国家实施制造业回归和再工业化战略，在经过数十年实业空心化的试错后，正在向实业立国的正途回归，并试图重新夺取基础工业、先进制造业的世界领导权。与此同时，全球主要经济体围绕人工智能新的阵地战场，都在竭尽全力拼抢全球第四次产业革命的先机和前沿阵地。我们梳理了世界主要经济体近年来提出的“治国方略”，从中可以清晰地看到未来世界产业发展趋势和竞争方向。

世界主要经济体产业升级战略

　　围绕人工智能、新一代信息技术、新能源、新材料、先进制造业等着眼于未来的产业，当前国际产业竞争和博弈空前加剧。以美国最为典型，特朗普执掌美国两年多以来，已深刻改造美国、并影响世界产业格局和发展趋势。他在2019国情咨文中指出：“在整个任期内，我的政府在短时间内削减了比任何其他政府更多的法规。由于税收和法规的历史性减少，公司正在大量回归我们的国家。”“我们引发了美国能源革命。美国现在是世界上最大的石油和天然气生产国。现在，65年来我们第一次成为能源净出口国。”此外，美国挑起的中美贸易摩擦，说到底其实也是两个大国经济实力的较量，尤其是对世界能源等系统性支柱产业和人工智能等战略性新兴产业未来的领导权之争。

　　从石油和化工行业来看，在全球战略转型的新形势下，围绕产业升级和布局未来的竞逐也已如火如荼。全球化工业老大巴斯夫2018年11月发布了全新的企业战略，围绕提升企业核心竞争力的战略目标，明确新战略的首要目标是实现销售额和销售量的增长，在实现高于全球化工生产水平的销售额和销售增速的同时，要使不计特殊项目的息税、折旧及摊销前利润每年提高3~5个百分点，每股股息逐年有所增加，并在实现利润增长的同时，维持CO2排放总量不变等。针对全球化工产业寡头化以及终端化学品产业越来越专业化、以提供整体解决方案为导向的发展趋势，美国两大化工巨头陶氏和杜邦在酝酿筹备近2年后，于2017年8月成功完成对等合并，整合为“陶氏杜邦”。新的巨无霸随即按照专业化、模块化的原则被拆分为农业、材料科学、特种产品三个部门，三家公司各自均将拥有明确的专注点、适当的资本结构、明晰的投资理念、规模优势以及在创新方面的专注性投资，以更好地向客户提供卓越的整体解决方案。

　　看得出来，不论是国家间还是化工等产业巨头间，不论是迭代升级以提升传统产业的竞争力、还是抢占布局未来的战略性新兴产业发展先机，其实都是以提高质量和效益、增强可持续发展能力为导向的高质量发展。高质量发展已经成为世界潮流、形成全球共振，中国走向高质量发展并非孤立事件，而是裹挟在一个大的系统、一种大的趋势下顺势而为的行动自觉。

　　同时不可否认，中国转型走高质量发展新路，相对于西方发达国家而言形势更加迫切。如果说西方高质量发展的进击最主要特征的发挥主观能动性，力争由好走向更好;那么中国的高质量发展闯关，更重要的是现实所需、形势所迫。国内宏观经济增速从高速增长转向中速增长的新常态，中国从近9000美元的中等收入向1.2万美元以上的高等收入国家跨越，国民消费升级和幸福感提升的愿望强烈，产业需要由大到强转型升级，这些都需要增长方式加快从高速度增长向高质量发展转变。没有高质量发展，宏伟的“中国梦”将无所依托;没有高质量发展，跨越进入世界石化强国的蓝图将成为空中楼阁。

任务：构建国际视野下的高质量发展顶层设计

　　世界大势，浩浩荡荡。1842年，有感于中英鸦片战争中中方的惨败，忧国忧民的魏源著就50卷《海国图志》，第一次系统地主张中国已经落后于世界发展大势，应抓紧学习西方国家的科学技术，并提出了“师夷长技以制夷”的中心思想。《海国图志》不仅掀开了近代中国看世界、学西方的历史序幕，同时也为日本的明治维新提供了思想启蒙。

　　1978年中国开启改革开放的伟大探索实践，其中一个支点也是向世界看、向先进者学。在这一方针指引下，中国的对外开放和国际化进程日新月异，中国石化产业在与全球产业的交融互促中实现了一次次腾飞。尤其是2001年中国加入WTO，中国石化产业得以无缝接驳世界石化市场，国内产业的裂变更是一日千里。

　　到了当下，很多业内人士可能会乐观地说，我们已经不需要再向外看、向外学，或者说中国石化产业的国际化进程已经颇有成就，向外看、向外学已经不再那么紧迫。与此恰恰相反，我们研究团队坚定地认为，中国和石化行业当前需要开启近代以来第三次向外看、向优秀者学的高潮，不这样则不足以彻底转向高质量发展新轨道、实现强国强业的梦想。

　　改革开放40年来，我们确实在“引进来”“走出去”方面颇有建树，中国石化产业“买全球、卖全球”格局已经维持多年，中国石化企业的对外投资也遍及世界。但我们依然认为，国人对世界形态、大势的理解和把握，国内石化业界对全球产业体系的了解和理解、对先进国家的认识和认知，还是肤浅、狭隘和片面。碎片化的走马观花，识一隅而不识全貌，致使我们不仅在“走出去”的过程中面临着极大的风险，也极大地限制了我们集采众长、全面学习借鉴先进国家经验的能力和空间。

　　在此，我们研究团队旗帜鲜明地主张，全行业睁开眼看世界，系统地研究学习美国、欧洲、日韩等国家和地区，尤其是要全面对标美国石化产业，加快比学赶超进程。

　　不同于轻工、汽车等传统制造业的相对没落，石化业自工业革命以来始终是美国的支柱产业。目前，美国依然是全球石化产业的重要引擎，不仅总体产值规模居世界第一，而且还是全球产业创新的策源地，在新能源、新材料、高端原料和专用化学品等领域有着极强的实力和领导力。近几年，美国页岩气革命大获成功，其油气产量时隔30多年再次登顶世界第一，不仅打破了长期作为油气资源进口国的局面，而且成为全球油气和石化产品净出口国。这无不说明，美国石化产业依然动力十足，在未来很长时期内将在全球石化市场发挥主导性作用。

　　学习对标美国石化产业，要求我们不仅要解剖麻雀似地精细分析埃克森美孚、陶氏杜邦 、PPG、孟山都、亨斯迈、美盛等领先的美国石化企业样本，为加快建设世界一流的中国石化企业军团提供参照指引，更要系统地研究分析美国的石化产业政策、法律法规、税费和要素、市场状况、投资环境、产业生态等。不仅要客观承认美国石化产业的强大，更要分析研究其强大的根源在哪里、其独特经验和可取之处又有哪些，只有洞若观火并取其精华，才能让中国石化产业高质量发展的顶层设计少走弯路、少出现失误。

　　当然，全面学习对标美国石化产业，同时也不可忽视两者国情和产业发展的差异，必须强调各自特色和差异化比较优势。比如，美国油气产量再次跃居世界第一，其“油头”化学工业拥有得天独厚的优势 ，而中国油气产量已多年停滞不前，一些老油田稳产的难度越来越大，新的重大油气勘探发现明显放缓，在油气资源优先民用的背景下，“油头”化工发展受到越来越大的抑制。再比如，美国煤炭作为“老旧污”资源长期不受重视，而在中国煤炭不仅是主力能源，还是越来越重要的化工原料。中国在全球首创建设起大规模的煤炭清洁化利用产业体系，现代煤化工产业就是典型代表，充分体现了尊重国情和资源禀赋，注重发挥差异化竞争优势。还有，中美新能源和新能源汽车产业发展迥异，对油气和化工业的影响也将大相径庭。

　　唯有睁眼看世界，既看清楚与世界先进者的差距、又明晰自身的特色特长，我们才能构建彰显时代精神、富有前瞻性的高质量发展的顶层设计。改革开放40年给我们一个重要的启示是继续深化改革、持续扩大开放，而加快构建国际视野下的高质量发展顶层设计，既是深化改革的要义，也是扩大开放的体现。

建议：三措并举 协同推进 试点先行

　　建立高质量发展的标准规范

　　中国石油和化工行业的高质量发展，有必要同时遵循两套标准体系，在纵向上自己跟自己比，在横向上跟世界上的先进国家比。从纵向来看，高质量发展要遵循一些通行的原则标准，在贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的前提下，考察是否有助于促进消费升级、产业结构是否科学合理、经济效益是否显著、技术是否先进、创新能力是否突出、产品质量是否优良、品牌是否有影响力、管理和理念是否先进、安全环保是否本质可靠、可持续发展能力是否突出、园区化发展是否出色、国际化和国际竞争力是否强劲等方面。这些指标要素是刚性的、可量化的，就像是一把身高标表，能够准确地测量中国石化业高质量发展的成长进程。

　　当前，工信部等部委正在协同制定我国工业高质量发展的指标体系，相关方案已有文本，正处于征求意见阶段。此外，一些地方政府也先行先试，正在开展高质量发展相关标准体系的探索工作。

　　从横向来看，高质量发展要有可比照的参照系，同时强调个体的差异和比较优势。高质量发展不仅需要自己和自己比，也需要跟国际产业体系中的先进者、领跑者去比。这不是一个刚性约束的参照对比标准，却能更准确地反映中国的高质量发展在全球高质量发展共振中究竟处于什么样的阶段和水平。

　　为此，需要树立科学合理的参照系，找准学习对标的对象，在比学赶超的同时又尊重中国特色、发挥优势特长。很显然，目前在这方面比较理想的对象主要有三个：美国、欧洲、日韩。而在这其中，美国尤其应是研究、学习和对标的重点对象。原因有三：其一，美国是当之无愧的世界石化市场的王者，论规模论实力无有出其右者;其二，美国是一个大一统的产业体系和市场，这一点与中国极为相似;其三，美国悍然挑起贸易争端，试图遏制中国崛起，强大的对手恰恰应该是我们去好好研究学习的对象。2018年美国石化业的平均营业利润率超过10%，中国石化业为6.77%。美国石化业呈高度集聚的产业带分布，主要分布于墨西哥湾沿岸的南部工业区和五大湖区附近的东北工业区;而中国的石化产业高度分散，产业带的形态目前仅仅在东部沿海地区和能源化工“金三角”地区初露雏形。中国规上石化企业多达近3万家，而美国石化业是典型的群雄并立格局。(见下图)如果我们看不到与世界上最先进国家的悬殊差距，高质量发展就容易陷入画地为牢、闭门造车的境地。

美国主要工业分布区

　　客观地讲，当前国内石化业内纵向维度的高质量发展已经形成了高度共识，但向外看、向先进者学的横向维度的高质量发展，做得还很肤浅，今后应该有意识地强化。

　　建立高质量发展的评价考核体系

　　抓紧建立高质量发展的评价和考核体系。不以规矩不能成方圆，评价和考核新制度的建立，同样必须以制定出台高质量发展的标准规范为前提。

　　高质量发展是一场全面深刻变革，经济社会的方方面面概莫能外。评价考核企业和行业容易，用新评价考核体系的制度“笼头”套住地方政府就不那么容易。科学发展观砸碎了“唯GDP论”，倡导建立新的综合政绩评价体系，但要实现这个目标现在看来依然还有很长的路要走。

　　高质量发展需要理论和制度创新，可以鼓励地方试点，调动地方政府积极性，再以点带面推而广之。从石化行业来看，正如前文“石化产业高质量发展看广东”所论述，广东省有望在全国石化业高质量发展的新一轮竞跑中抢得先机、拔得头筹，可以鼓励广东先行先试，为全国石化产业的高质量发展蹚出一条新路、立一面旗帜。

　　建立高质量发展的产业政策框架

　　说中国是世界上最热衷于制定产业政策、产业政策体系最为庞大的国家，当无争议。当前，国内各级政府、各管理部门每年总计出台数以千计的名目繁杂的产业政策，为各行各业的发展提供指引和规范。

　　但客观地讲，当前的产业政策框架与高质量发展之间存在着诸多不相容的地方。这一点从进入新世纪以来的多项新兴产业扶持政策中可见一斑。前有太阳能、光伏产业，后有电池和新能源汽车产业，基本走的是“产业政策指挥棒一挥——市场一哄而上——出现产能过剩和产业生态恶化——产业政策踩急刹车——行业一地鸡毛”的轨迹，产业政策短视和滞后性的弊端显露无疑。正是由于洞悉瞬息万变的产业发展趋势和管理人性的极端不易，才有了近年来著名经济学家林毅夫和张维迎之间关于产业政策的数轮存废之争，引发国人围观和热议，其实质其实就是计划与市场之争。

　　高质量发展需要什么样的产业政策框架，这是一个很大的课题。但有几个基本原则目前来看应该是确立的：减少政策对产业发展的干预，充分激发市场精神(企业家精神、创新精神、工匠精神)使其发挥主导作用;产业政策应聚焦于为各类市场主体创造透明、公平、公正的竞争环境，准入一致、标准一致、待遇一致、赏罚一致，真正地“一碗水端平”;产业政策应从选择性走向普惠性，重营造良好生态、轻打造人工景观;产业政策从着重从应用端、市场端入手，重在落地和实效，通过做大做好市场，最终实现带动激活整个产业链的目的。

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